[摘要] 除了个税审议，全国人大在27日还迎来了另外一笔账目的公布。中国审计署审计长刘家义在十一届全国人大第二十一次会议上公布了2010年审计报告，截至2010年底，地方政府性债务达107174.91亿元，其中51.15%是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。值得注意的是，高速公路、地方所属普通高校和医院的债……
地方融资亟待厘清
（来源：解放牛网）除了个税审议，人大在27日还迎来了另外一笔账目的公布。中国审计署审计长刘家义在十一届人大第二十一次会议上公布了2010年审计报告，截至2010年底，地方政府性债务达107174.91亿元，其中51.15%是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。值得注意的是，高速公路、地方所属普通高校和医院的债务较高。其中，银行贷款为最主要的贷款渠道，84679.99亿元，占比为79.01%。通胀高企，10.7万亿的背后意味着什么？地方贷的风险是否可控，记者就此对话多名经济学家。
[数据]
省市县三级地方政府负债10.7万亿
国家审计署27日发布的《地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任 的 债 务 67109.51亿 元 ，占62.62%。审计署报告显示，此次审计的范围，主要是政府负有偿还责任的债务，但为了摸清地方政府性债务的全面情况，还对政府负有担保责任的，以及可能承担一定救助责任的其他相关债务进行了审计。
从审计结果看，截至2010年年底，省市县三级地方政府，负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方综合财力的比率，为52.25%。如果按照地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。国家审计署称，总体来看，我国地方政府性债务负担尚未超过其偿债能力。
刘家义还认为，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。报告显示，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。他还提出，部分地区在债务偿还方面对土地出让收入依赖较大。截至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额超过2.5万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和 24975.59亿元，占比共计69.69%。审计公告称，地方政府举债融资缺乏规范。由于现行规定并未赋予地方政府举债权，因此对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，导致各地举债融资渠道不一，且多头举债、举债程序不透明等。
【延伸阅读】
[案例]
滇公路“只付息，不还本”
今年4月间，云南省公路开发投资有限公司（简称“滇公路”）向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。而该公司在建设银行、国家开发银行、工商银行等十几家银行贷款余额接近千亿元，除超过900万的贷款，另有几十亿元的融资租赁。违约通知函让相关银行措手不及,早在今年3月间不少商业银行还在宣布地方融资平台风险可控，不料4月间就收到了地方融资平台的违约函。加起来接近一千亿元贷款，比相关几家大行各自的不良贷款余额都要多，如果不撤回违约函的话，那么银行对相应贷款就要划归不良贷款，货币政策从紧情况下，这对相关银行将形成巨大冲击。
事件的后续进展是，当地政府做出了增资垫款的承诺并要求企业撤回公函，承担还款责任。表面看风险已经得以化解，然而表面平静的局面背后是，这些债权银行业并没有出台具体的债务重组的措施，只是对这些接近一千亿的贷款做一个展期。长远而言并没有彻底解决问题。
[对话]
地方融资平台风险可控
记者：从审计署发布的数据而言，10.7万亿负债是2010年一整年的财政支出1.3倍；而且，总体负债率达到70%，从这一系列数据来看，地方融资平台风险是否可控？
资深财经评论人叶檀：从审计署公布的数据来看，主要一个问题是负债增长过快。对于边远地区而言，偿债能力低，即偿债资产质量低，但负债增长较快，从整个局面来说，并不匹配。而且，用于教育支出的负债也达到2634亿，本应属于社会保障的一部分，属于政府财政支出的一部分，而不应出现在地方债的支出中。
上海财经大学现代金融研究中心副主任奚君羊：从指标上说有很大风险，比如，但由于政府对经济的参与度很高，政策效力很大。所以从技术上还是可以避免债务危机的全面爆发。政府可以 “借新还旧”，或者可以拖延时间，安排债务延期。而且地方政府还持有大量国有资产，除了卖地，地方政府还可以减持上市国有资产股票；或者转让部分国有企业来回笼资金。目前来看，暂时不会出现范围内多个地方政府债务注销的现象。
【延伸阅读】
记者：有分析师认为，目前外汇储备过剩，达到3万亿美元，中央政府拿出几百亿美元来为银行注资是否可行？
复旦大学世界经济研究所所长华民：这和发行国债很类似，向老百姓借钱。而外汇储备过剩，央行已有人民币负债在外，再挪用外汇，最终将导致老百姓手中的人民币贬值。除非情况紧急，否则不具备可行性。目前通胀高企，控制地方贷和调控物价相比，明显后者更重要。
奚君羊：划拨外汇储备，目前来看，可操作性并不大。在上世纪末和2003年左右，国内银行两次遭遇危机，国际上的观点是，当时的中国部分银行已经技术上完全破产，贷出去的款收不回来。后来涉及到部分银行要改制上市，为各项指标达标，所以才需要政府来注资。就目前而言，银行尽管频频融资，但就目前的情况来看，现在的大环境影响银行赢利，并不影响银行生存。
记者：审计署公布的地方政府债务规模是10.7万亿，低于此前央行估计的14万亿；至于融资工具，审计署称，审计涵盖了6,576个融资工具，而央行所说的数字约为10,000个，如何看待央行与审计署数据打架的现象？
华民：“双方的统计口径不同，个人认为，央行的数据要较审计署更全面。审计署只是检查部门，地方政府没有必要向其汇报支出；而央行是管理部门，各地银行都会将当地信贷情况做一个汇报上报到央行，央行会就各地的现金流情况有更为准确的把控。
记者：滇公路的情况是个案还是冰山一角？如何规避、解决地方融资平台中类似问题？
叶檀：这是一个典型的案例，而且从表面看也没有解决。因为地方政府最终拿出的资金还是来自于投融资平台，或者依靠中央政府发行地方债券，而滇公路的债务链已经断裂，失去还本付息的能力，甚至未来连利息也拿不出。目前类似案例还有许多，因为投资超前而导致资金难以回流。目前，很多地方政府信用评级形同虚设，大多项目多是AA-。像上述这样一个案例就涉及到上千亿，未经曝光，账面都很安全，以至于去年底银监会的数据显示，银行业总体不良资产只占到4000多亿。
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地方发企业债建保障房 操作不当或有债务危机
（来源：中国广播网）据报道，来自住房和城乡建设部截至5月底的数据显示，保障性住房已开工340万套，占计划的34%，也就是说，和全年1000万套目标相比，下半年还必须开工建设660万套保障性住房，任务相当艰巨。
据报道，来自住房和城乡建设部截至5月底的数据显示，保障性住房已开工340万套，占计划的34%，也就是说，和全年1000万套目标相比，下半年还必须开工建设660万套保障性住房，任务相当艰巨。而据估算，1000万套保障性住房建设，总计资金需求约1.3万亿元，在银行惜贷、财政投入捉襟见肘的情况下，保障房如何破解“钱紧“的尴尬呢？为此，发改委近日发布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，给市场提供了解决问题的无限遐想。
通知明确，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和从事保障性住房建设项目的企业，通过发行企业债进
杨禹：我觉得充分体现出目前保障房建设资金方面的压力确实是非常紧张，在这种情况之下，虽然这样的一个企业债券的方式有利也有弊，而且如果它大规模被使用之后，可能会带来一些我们所担心的负面影响，但是跟保障房建设急需资金的局面相比，我想那些负面影响也许是在决策者考虑的时候居于次要地位了，所以才会在这个时候出台这样一个措施。再有一个期限长，利率低的优势是有助于保障性住房的项目投资特点的，我相信这样的资金会相对比较多的达到预期目的，能够注入到保障房建设领域里面。
不过，与积极作用相比，杨禹所提到的弊指的又是什么呢？
杨禹：从发改委的通知来看，很难简单判断说在某些地方这种债券融资的方式会过度使用。但是从地方的积极性和需求来说，我觉得它很可能会被地方利用相关的政策，这会带来一些我们所担忧的东西，就是当用的资金如果直接用在保障房上面应该说没有什么太大问题，但是如果在地方的具体的执行当中，这些资金在满足了保障房建设之后用于其他领域，或者说挂着用于保障房建设的名义，如果被用到了其他领域，我想这都是我们不想看到的局面，它会使地方的无论企业层面还是地方政府层面的融资的环境包括融资的质量都会降低。
与杨禹提到的地方政府或企业可能钻空子相比，财经评论员叶檀则从经济学的角度算了一笔账，她直言：如果操作不当，地方政府融资平台有爆发债务危机的可能：
叶檀：关键问题是它发债之后，还债的成本从哪来？还债的资金从哪来？保障房是比较低的，就在3%左右，如果发债在3%以上的话，用保障房的建设是无法覆盖发债成本的，所以必须用地方财政收入或者地方投融资平台的收入来偿还这个钱。但是现在来看，由于各个地方大建特建，造新城的项目比较多，都处于地方财政收入紧张的背景，用地方财政收入来归还投融资平台的资金，还本恐怕是比较难的事情，所以到最后如果无法控制的话，会成为一种隐性的通胀，通胀之后是由全体纳税人买单，这显然是一个我们都不愿意看到的，大家都输的结果。
事实上，发改委显然也注意到了这一点。通知中强调：将加强对发行人募集资金使用方向的引导、监督，保障募集资金的专款专用，并督促发行人落实偿债计划及保障措施，有效防范偿债风险。对此，杨禹强调，要把监管落到实处，地方政府的态度尤为关键。
杨禹：文件制度本身规定得还是比较详细的，令人担忧的是监管力量，比如说国家发改委负责企业债券的管理监管，但是发改委人手有限不可能直接去到地方监管，各级地方政府的态度至关重要，它如果对企业债券融资相关的监管是一种放任的态度，那我想这个监管很难落到实处。
而叶檀则呼吁：应该充分调动市场各方的参与力量，“众人拾柴火焰高”。
叶檀：我想有一些方式可以解决这个问题，个以前为了地方政府的基础建设，我们发过“城投债”，现在为了建保障房，是可以发放专门的保障房债券。保障房债券可以跟市场的投资者说清楚，它的是比较低的，但是安全系数是比较高的，由市场各方都来投资保障房就可以把地方债跟地方投融资平台发行的企业债区别开来。
还有可以增加市场化举措，比如说在发行保障房债券之后，是不是应该允许它出台一些衍生品，或者允许它出台一些对冲手段，由一些对保障房建设有兴趣的机构，比如保险、建设，或者公积金这样一些机构，投资保障房债券。这样做的话，我想风险也可以对冲了，也满足了市场上不同性质的购买者的需要，最关键的是未来债务危机的风险可以有比较大幅的下降。
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