[摘要] 住房公积金曾为我国住房制度从福利向市场化改革产生积极的促进作用,但随着住房市场环境的变化,制度设计的弊端也逐渐显现出来。按照《条例》,住房公积金“属于职工个人所有”,其资金来源与运用、管理与监督应遵循公积金创立的宗旨“维护住房公积金所有者的合法权益,提高其居住水平”,但在具体实施中,现行许多政策却违背。
●“还权”即给资金所有人应有的权利(知情、参与、决策、使用权,提高存款利率和分享增值)。
“赋能”即赋予公积金更多功能,除购房外,可用于租房和其他住房消费支出。
●限制合理的提取导致大量资金沉淀,成为一些资金管理人寻租、创租、权钱交易和腐败的温床。而大多数缴存人只能等到退休时才能提取公积金,使得住房基金变成了地地道道的养老基金,这不仅改变了住房公积金的性质,也动摇了其生存的基础。
●应推进公积金管理行政化向政策性金融企业的转变,这符合国家事业单位改革方向,有利于界定清晰缴存人与管理中心的法律关系及增值分配关系。
现行公积金制度设计的缺陷
住房公积金曾为我国住房制度从福利向市场化改革产生积极的促进作用,但随着住房市场环境的变化,制度设计的弊端也逐渐显现出来。按照《条例》,住房公积金“属于职工个人所有”,其资金来源与运用、管理与监督应遵循公积金创立的宗旨“维护住房公积金所有者的合法权益,提高其居住水平”,但在具体实施中,现行许多政策却违背这一宗旨,突出表现在:
用途单一使资金所有人权利得不到体现
在20 世纪90年代公积金创建之初和住宅市场化的起步阶段,国家出台“只售不租”的房改政策,将公积金的使用范围限定于购房是可行的,但在新的市场环境下仍将公 积金使用范围限定于购房,不仅违背了国家住房消费租买多样选择的政策,也剥夺缴存人应享有的资金使用权。近日住建部、财政部、央行虽联合下发《关于放宽提 取住房公积金支付房租条件的通知》,但在具体实施中手续繁杂,要求提供缴存证明和无房证明等。从法理上讲,谁主张谁举证,管理中心完全可以从缴存人个人账 户和政府产权登记网上获得相关信息,不应设立繁杂的门槛阻碍缴存资金的提取。更值得人们关注的是:限制合理的提取导致大量资金沉淀,成为一些资金管理人寻 租、创租、权钱交易和腐败的温床。而大多数缴存人只能等到退休时才能提取公积金,使得住房基金变成了地地道道的养老基金,这不仅改变了住房公积金的性质, 也动摇了其生存的基础。
“低存低贷”让大多数资金所有人权益受到损失
发达市场经济国家的住房储蓄多采取自愿储蓄模式,如德国的住房互助储蓄实行“低存低贷”政策是建立在自愿储蓄和“以存定贷、存贷挂钩”基础之上 的,以确保每个参与者都能先履行低息存款的义务,然后享有低息贷款的权力。只少数新兴经济体采取了强制住房储蓄,如,城市化国家新加坡的中央公积金是一种 强制性储蓄,集住房、养老、医疗、教育和证券投资为一体,但人人都有个人账户,并以“自我积累、自存自用,以存定支”为特色,从而避免了无偿占有他人资金 积累的可能性。中国的公积金只学了强制性储蓄、“低存低贷”的皮毛, 却没有建立一个公平的配贷机制,使得缴存人与借款人不能很好地“配对”, 借款人占 比低,大多数缴存人只存钱不贷款,且相当一部分是中低收入者,从而在“净储户”(只存不贷)和“净借款人”(少存多贷)之间形成新的收入分配不公。低息存 款让“净储户”在长达20-30 年的强制储蓄中蒙受通胀侵蚀和低利息的损失。将大多数中低收入者低息存款的利息损失转化为中高收入者购房贷款贴息,这种“穷帮富”的政策侵害了大多数缴存 人的利益,也削弱了制度的公平性。
增值权属不清使用不当侵害资金所有人权益
按住房公积金管理的高法规《条例》,住房公积金是职工个人的住房储蓄资金“属于职工个人所有”。公积金增值是强制储蓄产生的孳息收入,即 本金运用产生的,主要来源于公积金存贷利差收入、国债投资和存放银行的利息收入,应归属于公积金所有者的共有财产。将增值用于建立风险准备金 和中心管理费用是符合法理逻辑的,但将其用于廉租房的补充资金是缺少法理依据的。廉租房是政府为低收入群体提供保障房,是一种纯公共品,其资金应主要来 自公共财政。但一些政府部门无视《物权法》和《条例》的权威性,将公积金增值视为政府财政资金,要求公积金增值在提取贷款风险准备金和管理费用 后,全部增值作为“增加政府投入”,用于廉租住房和公共租赁住房建设。这不仅有行政权大于立法权之嫌,还有公权侵犯私权、私人互助储蓄“小公”变公共 财政“大公”之嫌。尽管公积金是由政府发起设立的,并享有税收减免,但这并不改变公积金私人互助储金的性质。增值法律关系的混乱侵害了资金所有人的权 益。
信息不公开不透明,资金所有人没有知情权
2014年公积金累计缴存额突破7万亿元,累计发放个人住房贷款2万多亿元。如此巨额的资金归集与运用却没有给资金所有人一个明明白白的交代, 主管部门上至住建部下至340多个管理中心,除上海、杭州等个别城市外连个年报都没有。就是有年报,披露的信息也是不够充分和不透明。公积金提取中多少是 购房贷款、多少是退休提取和租赁房提取?增值主要来源是存贷利息收入还是其他投资收入?每年的增值又是如何分配使用的?管理中心定位于预算外事业 单位,其人员的聘用、资格准入和工资待遇是事业单位标准,还是“参公”(参照公务员)或准金融机构?时而巨额资金沉淀、“不差钱”可用于保障房开发贷或进 入资本市场“救市”,时而出现“钱荒”纷纷下调个贷上限、让借款人排队轮候或“公转商”,到底哪些城市资金沉淀或资金短缺?资金沉淀或短缺的根源是什么? 当一些管理者热衷于为重启开发贷、投资并持有不动产和为公积金进入资本市场造市时,谁倾听过、关心过资金所有人的诉求?监管缺失导致滥用职权、非法挪用等 违规案件时有发生,所带来的资金损失少则几十万多则十几亿元,那么这些违法违规案件是如何处置的,损失是如何弥补的?凡此种种管理者应该给资金所有人 手信息,而不是被动的从媒体获得。
资金管理“行政化”加剧道德和金融风险
现行“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”管理模式行政化色彩过重,而风险管控不足。“管委会”作为决策机构,与公积金既无法律关系, 也无经济利益关系,官员化、非专业化,使其决策实质上成了政府部门或官员决策,很难体现公众资金民主决策的立法思路,更无法保证决策科学性、反映资金所有 人意愿和维护其权益。“中心”掌控着巨额资金的归集与运用是典型的金融活动,却定位于事业单位, 既无自有资产,又无风险约束机制,一旦出现呆账坏账、资 不抵债的问题,“中心”根本无承担风险的能力,只能由缴存人承担。更值得关注的是这种错误的定位使公积金巨额资金长期游离于金融的监管视野之外,同级财政 监管太软、上级监管太远,外部审计监管滞后,而信息不公开使得社会监督形同虚设。一些管理好的“中心”都是靠主任的良知在维系着,而监管机制不健全为一些 “中心”将结余资金存放银行,收受贿赂,谋取私利,甚至是非法挪用、违规放贷提供了便利,其隐藏的金融风险和社会风险是巨大的。
覆盖面窄在缴存者与非缴存者之间形成新的收入分配不公
公积金创立初衷是为解决城镇职工住房问题设立的长期储蓄资金,并享有减税优惠。但在经济转型和新型城市化的背景下,大量民营企业、外来务工人员 的涌现使得强制性住房储蓄越来越难以推广普及。目前有约1.1亿人参加了公积金缴存,按官方统计,占城镇在岗职工80%左右,但按城镇3亿多就业人口 计算仅占 30%左右。国有企业事业单位的覆盖面在90%以上,而民营企业的参缴率不足20%。覆盖面窄、“普惠性”差使得公积金很难担当住房保障的重任,且会在制 度内与制度外的人之间形成新的收入分配的不公。过度的强制性储蓄不仅会增加企业的用工成本,也会成为启动消费扩大内需的障碍。
完善住房公积金制度的政策建设
当下应加快《条例》修订,明确公积金制度定位、服务对象和政策目标,其中“还权赋能”是关键。“还权”就是给资金所有人应有的权利(知情、参 与、决策、使用权,提高存款利率和分享增值)。“赋能”就是赋予公积金更多功能,除购房外,可用于租房和其他住房消费支出。短期内应对现行政策做出调 整:
——进一步拓宽公积金使用范围,提高资金使用效率。鉴于公积金大量沉淀的根本原因是用途单一、限制过多,应当允许“净储户”提取个人公积金去支 付房租、装修费、物业费、取暖费等住房消费支出,这有利于培育租赁市场,也可避免强制性储蓄对启动消费和内需的抑制,以及“低息”对“净储户”的剥夺。公 积金信贷应主要从需求面入手,提高缴存人购房的可支付能力;在保障房和商品房库存居高不下的情况下,应减少公积金开发贷款,以避免政府盲目投资造成资源的 错配。即便是参与保障房开发贷,也应遵循“谁参与,谁受益”权利与义务对称的原则,确保公积金缴存者中的中低收入无房户享有优先权。此外,应借鉴新加坡的 经验,采取市场化方式,即政府以定向国债方式将公积金结余资金引入保障房建设领域,以确保公积金使用安全和本息回流。
——提高公积金存款利率,明确增值的法律归属。依据《物权法》,私人合法的储蓄、投资及其受法律的保护。任何政府部门出台政策法规都应 以国家大法为依据,不能借住房保障之名随意改变公积金资金的属性。应因人而异,制定差异化的存贷利率政策:应将“净储户”的存款利率提高到中长期法定利 率,以减少存款利息损失。与未来“借款户”签订“低存低贷”、甚至是固定利率储贷合同,以体现权利义务对称原则。应明确增值的归属,其属性并不妨碍公 积金参与保障房建设,但需要遵循公开、公正和公平的原则,并保障投入资金本息安全回流,保障缴存人的合法利益。
——强化监督管理,完善风险防范机制。要建立政府监管、行业自律、专业审计和社会监督相结合的监管机制。在中央和地方政府层面应明确核心责任主 体,避免多头管理无人负责。范的从业人员资格准入,提高其素质和专业水平;建立规范贷款服务、财务核算、业绩考核、责任追究和动态监控制度机制,提高防范 道德风险和金融风险的能力;建立信息披露机制和重大事宜听证制度,给缴存人提供真实、准确、完整、及时的信息,强化审计和社会的监督。
——降低公积金缴存比例、严格控制缴存额上限和贷款次数,提高制度公平性。将单位和职工公积金缴存比例从5%降低至4%,如降低失业保险一样可 降低企业的用工成本,扶持小薇企业的发展。严格缴存额上限管理,以减少企业和个人违规避税行为,防止国家税收流失及公积金体制内与体制外的收入分配不公。 完善公积金配贷机制,将存款与贷款规模相匹配,并通过公积金与商业银行组合贷款,优先保障首次自住房贷款,提高二次贷款利率,严格限制三次贷款,形成与国 家住房政策相一致的公积金信贷政策。
——扩大公积金缴交覆盖面,提高其普惠性。要让公积金为更多社会群体服务,消除体制内与体制外的不公,就要扩大覆盖面,但不能简单延用指令性强 制储蓄,这有违市场经济自主消费和平等互利原则,也不符合经济转型中消费需求多元化的实际。要开辟灵活多样的产品,鼓励自愿性储蓄;对“净储户”给予市场 化利率奖励和增值分配的红利,对潜在的借款人提供 “低存低贷”长期固定利率贷款,提高其可支付能力;对支付能力较弱者,设计自愿储蓄与保障房挂钩的产品等,提高公积金住房保障的功能。
但从长远发展来讲,按照党的十八大提出“建立公开规范的住房公积金制度”的要求,应推进公积金管理行政化向政策性金融企业的转变,这符合国家事 业单位改革方向,有利于界定清晰缴存人与管理中心的法律关系及增值分配关系。将“中心”打造为有独立资产的法人,进而建立健全法人治理结构,会计审计 和激励约束机制,提高信息透明度和专业管理水平,将更好保护缴存人利益,为政府住房政策服务。
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